Selectie Burgerzakensysteem voor Dimpact

In het voorjaar 2021 werd Emtio door Dimpact een complexe Europese aanbesteding te begeleiden voor de selectie van een nieuw burgerzakensysteem ten behoeve van de lidgemeenten van coöperatieve vereniging Dimpact.

Onlangs is een video opgenomen waar medewerkers van gemeenten aan het woord zijn over de verwerving van het burgerzakensysteem. Hans van Loenen van gemeente Assen en Rob Melenhorst (toen nog werkzaam) voor gemeente Enschede vertellen hierover in onderstaande video:

 

Dimpact

Dimpact staat voor het gezamenlijk realiseren van goede en efficiënte publieke dienstverlening, voor en door gemeenten. De kracht en het succes van Dimpact liggen in de actieve participatie van haar leden. Ook op landelijk niveau is Dimpact een steeds belangrijker partner; zij vertegenwoordigt immers een groot aantal overheidsinstanties. Dimpact is ook een van de aanjagers van de ontwikkelingen op het gebied van Common Ground. Belangrijk is bovendien dat Dimpact een verbinding maakt tussen de praktijk van bedrijven, instellingen en inwoners enerzijds en landelijke ontwikkelingen, standaarden en voorzieningen anderzijds.

De hechte samenwerking levert ook een kennisplatform voor de ontwikkeling van de digitale dienstverlening en voor implementatie binnen overheidsorganisaties. Teneinde dit mogelijk te maken is Dimpact georganiseerd als coöperatieve vereniging. Een coöperatieve vereniging voorziet in de behoeften van de aangesloten gemeenten (leden) doordat deze, via de ALV, zeggenschap hebben over de entiteit en de bedrijfsvoering. De gemeenten bepalen gezamenlijk het beleid en sturen de ontwikkelingen aan.

Organisatiestructuur Dimpact

Dimpact kent een zogenaamd regiebureau dat onder leiding staat van de directeur/bestuur. Op het regiebureau, dat de samenwerking faciliteert, zijn ongeveer 25 mensen werkzaam.

Voor de aanschaf c.q. ontwikkeling van producten schakelt Dimpact, d.m.v. aanbestedingen, leveranciers in. Hierbij wordt gestreefd naar zoveel mogelijk marktwerking. Dimpact is opdrachtgever van alle opdrachten die zij in de markt zet en ziet toe op de naleving van die overeenkomsten. Een coöperatieve vereniging geeft op deze manier voldoende ruimte wanneer het gaat om slagkracht, betrokkenheid van deelnemers en flexibiliteit van de organisatie.

De gemeenten die zich bij Dimpact aansluiten, kunnen gebruik maken van alle producten die door Dimpact zijn ingekocht. Bovendien delen zij, via Dimpact, mee in de aanwezige kennis en kennisontwikkeling en krijgen een stem bij het bepalen van de prioriteiten. Aldus wordt er via Dimpact intensief samengewerkt, kennis gebundeld en klantgericht geïnnoveerd. De behoeften van de inwoners, bedrijven en instellingen vormen daarin altijd de basis.

In 2021 maakten 40 gemeenten deel uit van Dimpact. In totaal vertegenwoordigen zij circa twee miljoen inwoners. Gemeenten sluiten met Dimpact een samenwerkingsovereenkomst. Binnen die samenwerkingsovereenkomst sluiten zij zogenaamde nadere overeenkomsten af voor de afname/gebruik van de verschillende producten die door Dimpact zijn ingekocht.

Aangeboden producten

Het belangrijkste product voor de leden van Dimpact is altijd de Atos e-Suite geweest. De laatste jaren is het productportfolio echter uitgebreid en inmiddels zijn er ook leden die geen gebruik maken van de Atos e-Suite maar lid zijn, omdat zij een van de andere producten afnemen.

Naast de Atos e-Suite biedt Dimpact ook:

  • geïntegreerde burgerzakenmodules (als onderdeel van de e-Suite)
  • OpenOnline (opvolger voor gebruikers van WIM en DVG)
  • OpenFormulieren
  • i4Sociaal
  • Klant-Interactie-ServiceSysteem
  • MyLex

Daarnaast faciliteert Dimpact ontwikkelingen als OpenZaak en Waardepapieren.

Burgerzakensysteem

Eén van die producten waarvan de lidgemeenten van Dimpact via de vereniging gebruik kunnen maken betreft de in het zaaksysteem (e-Suite) geïntegreerde burgerzakenmodules. Dit product werd in 2021 nog door achttien gemeenten afgenomen. Vijftien van hen gaven aan ook na het aflopen van de huidige overeenkomst via Dimpact een oplossing voor burgerzaken, in de vorm van het Burgerzakensysteem, af te willen nemen. Deze vijftien waren (inclusief het aantal inwoners):

  • Assen (68.600),
  • Borger-Odoorn (25.600),
  • Coevorden (35.300),
  • Deventer (100.700),
  • Enschede (159.600),
  • Gemert-Bakel (30.700),
  • Groningen (232.900),
  • Kampen (54.300),
  • Laarbeek (22.500),
  • Oldambt (38.200),
  • OIst-Wijhe (18.300),
  • Oost Gelre (29.600),
  • Raalte (37.700),
  • Roermond (58.300)
  • en Zwolle (128.800).

Atos e-Suite

De oplossing die gemeenten via Dimpact afnamen was volledig geïntegreerd in het zaaksysteem, de Atos e-Suite. De (lokale) BRP database namen de gemeenten af bij de door de desbetreffende gemeente gecontracteerde database-leverancier. In de oorspronkelijke uitvraag was deze niet meegenomen omdat de uitvraag uitging van het beschikbaar komen van een landelijke BRP in het kader van de mGBA/Programma BRP.

Een belangrijk kenmerk van de bestaande modules was dat zij zoveel mogelijk selfservice voor burgers en bedrijven ondersteunden. En daar waar dat kan werden aangiftes van burgers automatisch, dat wil zeggen zonder tussenkomst van medewerkers van gemeenten, verwerkt in de registratie.

SmartDocuments

In de oplossing die Dimpact tegenwoordig aanbiedt wordt voor documentcreatie gebruik gemaakt van een koppeling met SmartDocuments. De levering van de templates/sjablonen maakt onderdeel uit van de oplossing. Parallel aan de voorbereiding van de aanbesteding liep een traject waarbij, in een samenwerking tussen gemeenten en leveranciers, onder begeleiding van Dimpact, zowel de interface naar de burgers als ook de output in meerdere talen kan worden aangeboden.

Voor de gemeenten die zelf geen gebruik maken van SmartDocuments levert PinkRoccade de mogelijkheid voor het maken van de output via een interne oplossing.

Verder zijn er naast de koppelingen met landelijke voorzieningen koppelingen beschikbaar met diverse ondersteunende systemen (afspraken, kassa, scannen, digitale ondertekening, paspomaat, bezorg-/brengservice, etc.).

Aanbesteding van het Burgerzakensysteem

Omdat de overeenkomst met Atos per 30 juni 2023 afloopt was Dimpact genoodzaakt een nieuwe aanbestedingsprocedure uit te schrijven.

Omdat de uitvoering van burgerzaken één van de essentiële taken van een gemeente is dienden de gemeenten die tot 1 juli 2023 de burgerzakenmodules via Dimpact afnemen de mogelijkheid te worden geboden om dit ook in de toekomst te blijven doen. Het opnieuw aanbieden van burgerzakenmodules via de vereniging biedt de mogelijkheid om goed te kijken naar het huidige aanbod en het daar waar noodzakelijk/gewenst aan te passen. Het gaat dan onder meer om het loskoppelen van de verplichte afname van de e-Suite, maar ook om het verwerven van de lokale BRP en het aanbieden van aanvullende functionaliteit die de afgelopen jaren beschikbaar is gekomen.

Het was nadrukkelijk de bedoeling om de oplossing rechtstreeks af te nemen van de leverancier(s) en dus niet zoals tot 1 juli 2023 het geval is, via Atos.

Aanbod Burgerzakensystemen

De markt voor burgerzaken is op dit moment beperkt. Dit wordt mede ingegeven door de eisen die de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) stelt aan de systemen die worden gebruikt. Met name de kwaliteitseisen die worden gesteld aan de database (BRP) maken dat er vooralsnog weinig aanbieders zijn die een volledige oplossing kunnen bieden.

Toch heeft de, tot op heden mislukte, poging om een centrale BRP in te voeren er wel degelijk toe bijgedragen dat de markt in beweging komt. En ook de verschillende initiatieven op het gebied van Common Ground, initiatieven waar Dimpact dan wel leden van Dimpact bij betrokken zijn, laten zien dat het mogelijk is om de voor burgerzaken benodigde functionaliteit en de onderliggende database uit elkaar te halen.

In 2021 waren er echter drie leveranciers die in staat waren een integrale oplossing te bieden voor een burgerzakensysteem: Centric, PinkRoccade en Procura.

Kwantitatieve scope van de opdracht

De aanbesteding was vooral ook complex door de bijzondere positie van Dimpact. Immers, zij voert aanbestedingen uit, niet alleen voor bestaande leden, maar ook voor eventuele toekomstige leden. Tijdens de voorbereidingsfase van de aanbesteding hadden vijftien gemeenten zich gecommitteerd aan de uitkomst van de aanbesteding. Zij vertegenwoordigden in totaal 1.041.100 inwoners. Dit was van belang voor de kwantitatieve vaststelling van scope van de aan te besteden opdracht omdat we als prijsmodel in de aanbestedingsprocedure voornemens waren een ‘prijs per inwoner’ als basis voor de berekening van eenmalige kosten (implementatie/transitie) te hanteren, en een ‘prijs per inwoner per jaar’ als basis voor de berekening van de periodieke kosten (SaaS, inclusief gebruiksrechten).

Omdat Dimpact de overige 25 leden ook de mogelijkheid wilde bieden om gebruik van het nieuw te contracteren burgerzakensysteem te kunnen maken, werd besloten een tabel in de aanbestedingsdocumenten op te nemen waarin deze 25 lidgemeenten werden genoemd, compleet met het aantal inwoners. Dit aantal telde op tot 1.558.600 inwoners.

En Dimpact wilde ook nog de mogelijkheid aan potentiële nieuwe lidgemeenten bieden om via een lidmaatschap van Dimpact gebruik te kunnen maken van het nieuw te contracteren burgerzakensysteem. Deze laatste optie werd beperkt tot maximaal 25% van 1.558.600 inwoners, zijnde 389.700 inwoners. De totale kwantitatieve scope van de opdracht kwam daarmee op 2.989.400 inwoners.

Aanbestedingsstrategie

Emtio heeft voor meer complexe IT-aanbestedingen een hybride-variant op de mededingingsprocedure met onderhandelingen ontwikkeld. Daarbij worden een of meer consultatieronden binnen de aanbestedingsprocedure doorlopen. Omdat bij deze aanpak is voorzien dat van potentiële aanbieders een substantiële inspanning wordt gevraagd, wordt hierbij een inschrijfvergoeding toegekend. Bij deze aanbesteding werd een inschrijfvergoeding van € 7.000,- gehanteerd.

De aanpak betekende dat de aanbesteding in drie fasen werd uitgevoerd:

  • Selectiefase
  • Consultatiefase
  • Onderhandelingsfase

Tijdens de selectiefase zijn op basis van een door Emtio opgestelde selectieleidraad drie leveranciers geselecteerd voor verdere deelname aan de aanbestedingsprocedure. Deze drie leveranciers ontvingen tijdens de consultatiefase een ‘voorlopig’ beschrijvend document (VBD). In dit VBD werden enige tientallen gerichte vragen geformuleerd, gericht aan de leveranciers, met als doel de kwalitatieve behoeftestelling van Dimpact verder aan te scherpen. De beantwoording vond vervolgens in interactieve sessies tussen de leveranciers en het projectteam plaats. Dit waren fysieke bijeenkomsten waarin vrijelijk kon worden gediscussieerd.

Op basis van de ontvangen input werd het ‘definitieve’ beschrijvend document (DBD) opgesteld.

De leveranciers werden vervolgens tijdens de onderhandelingsfase in de gelegenheid gesteld een ‘voorlopige’ offerte op te stellen en in te dienen. Omdat in de procedure geen gebruik is gemaakt van een programma van eisen/wensen (er is in zijn geheel uitgegaan van een functionele behoeftestelling, voorzien van belangrijke randvoorwaarden), hebben de leveranciers concepten van een ‘oplossingsvoorstel’, een ‘transitieplan’, en een ‘service level agreement’ ingediend. Deze concepten zijn vervolgens met ieder van de leveranciers doorgesproken, met als doel dat de leveranciers nog verbeteringen/aanpassingen konden doorvoeren. Daarna werden zij in staat gesteld hun definitieve offerte in te dienen en bij deze gelegenheid werd ook de aangeboden prijsstelling ingediend.

De offertes werden vervolgens op basis van een door Emtio opgestelde beoordelingsstructuur beoordeeld. In april 2022 vond vervolgens de definitieve opdrachtverstrekking aan de winnende leverancier plaats: PinkRoccade.

Rol van Emtio

Emtio trad op als procesbegeleider voor het aanbestedingsproject. Wat hebben wij precies gedaan:

  • Emtio heeft de complete aanbestedingsstrategie uitgedacht en concreet uitgewerkt in een door de stuurgroep goedgekeurd document.
  • Emtio heeft alle aanbestedingsdocumenten opgesteld, met uitzondering van een document met de benaming ‘Oplossingsspecificaties en Architectuurprincipes’. Met betrekking tot dit laatstgenoemde document heeft Emtio echter wel een structuur bedacht waarbij dit document, dat in feite de concrete uitwerking van de functionele behoeftestelling vormde, kon doorgroeien tijdens de uitvoering van de aanbestedingsprocedure (van versie ‘0.8’ naar ‘1.0’).
  • Emtio was verantwoordelijk voor de opzet en de kwaliteit van de juridische structuur van de aanbestedingsstrategie en alle aanbestedingsdocumenten.
  • Emtio heeft een op maat gesneden overeenkomst opgesteld, waarop weliswaar de bepalingen van GIBIT2020 van toepassing zijn verklaard maar waarin een aantal artikelen uit GIBIT zijn vervangen door bepalingen ‘op maat’.
  • Emtio heeft een model ‘Overeenkomst van Opdracht’ opgesteld dat kan worden gebruikt voor de aanpak van projectmatige changes. Dit model is tevens gehanteerd voor de implementatie van het nieuwe burgerzakensysteem bij twee pilotgemeenten.
  • Emtio heeft alle juridische discussies met leveranciers gevoerd omtrent ‘bepaalbaarheid’ van de opdracht en contractvoorwaarden.
  • Emtio trad op als onafhankelijke klachtencommissie door middel van een adviseur die geen betrokkenheid had bij de aanbestedingsprocedure.
  • Emtio heeft de gehele aanbesteding procedureel via TenderNed begeleid, waarbij work arounds zijn toegepast omdat TenderNed de uitvoering van een mededingingsprocedure met onderhandeling niet volledig ondersteund (en zeker niet de door ons gehanteerde hybride aanpak).
  • Emtio heeft de contractering van PinkRoccade verzorgd.

Multidisciplinair projectteam

De adviseur van Emtio, Joop Schuilenburg, maakte deel uit van een multidisciplinair projectteam, bestaande uit medewerkers van Innoviq (projectmanagement), en medewerkers van onder meer gemeenten Groningen, Zwolle, Gemert-Bakel, Enschede, Laarbeek, Assen en Coevorden, uit uiteraard van Dimpact zelf.

Doorlooptijd

De voorbereiding van de aanbesteding startte in april 2021, waarna de selectieleidraad op 11 juni 2021 werd gepubliceerd op TenderNed. De aanbesteding is in april 2022 formeel afgerond met de gunning van de opdracht aan PinkRoccade.

Wat Emtio doet

  • ​Advies over inbesteden en procurement
  • Onderhandelen over/opstellen van samenwerkingsovereenkomsten
  • Advies over ICT-recht
  • Advies over samenwerkingsverbanden zoals Shared Service Center (SSC’s)