In 2022 en 2023 begeleidde Emtio de gemeenten Deventer, Olst-Wijhe en Raalte (DOWR) bij de Europese aanbesteding van een nieuw financieel systeem. Gemeente Deventer trad daarbij op als aanbestedende dienst namens de drie samenwerkende gemeenten.
De opdracht betrof de selectie en contractering van een moderne cloudoplossing voor de ondersteuning van de gezamenlijke financiële processen, inclusief implementatie, beheer en dienstverlening.
Aanleiding
DOWR maakte gebruik van een bestaand financieel systeem waarvan de overeenkomst moest worden vervangen. Tegelijkertijd bood dit een natuurlijk moment om opnieuw te kijken naar de inrichting en ondersteuning van de financiële processen.
De gemeenten wilden daarbij kiezen uit moderne, als standaardoplossing in de markt beschikbare cloudsoftware. Uitgangspunt was dat het nieuwe financiële systeem vanaf 1 januari 2024 in productie zou zijn.
De uitdaging zat echter niet alleen in het selecteren van nieuwe software. DOWR kon de bestaande financiële processen goed beschrijven, maar wilde voorkomen dat de bestaande werkwijze automatisch als blauwdruk voor het nieuwe systeem zou worden gebruikt. De gewenste toekomstige situatie moest gedurende het selectietraject verder kunnen worden ontwikkeld.
Dat was een belangrijke reden om niet te kiezen voor een reguliere openbare procedure met een vooraf volledig dichtgetimmerde uitvraag.
Van bestaande processen naar een functionele toekomstige situatie
Emtio koos samen met DOWR voor een functionele aanpak. In plaats van een omvangrijk traditioneel programma van eisen werd vanuit doelstellingen, architectuurprincipes en de bestaande en gewenste financiële processen bepaald wat het nieuwe systeem voor de drie gemeenten moest kunnen betekenen.
De procesbehoefte werd vastgelegd in een Lichtblauwdruk SOLL-processen. Daarin werd beschreven welke financiële processen door de toekomstige oplossing moesten worden ondersteund, zonder leveranciers onnodig voor te schrijven hoe die ondersteuning technisch moest worden ingericht.
De uitvraag omvatte een breed deel van de gemeentelijke financiële bedrijfsvoering. Daarbij ging het onder meer om financiële administratie, crediteuren en debiteuren, inkoop en verplichtingen, activa, projecten, begroting en rapportages, fiscale processen en de informatievoorziening daaromheen.
Hierdoor konden de gemeenten zich richten op het gewenste resultaat, terwijl leveranciers ruimte kregen om te laten zien hoe hun standaardoplossing daarop aansloot.
Tijdens de voorbereiding werd de scope bovendien verder aangescherpt. Op basis van de analyse en gesprekken met de markt werden keuzes gemaakt over welke processen onderdeel moesten worden van het financiële systeem en welke processen beter daarbuiten konden blijven.
Bewust gekozen voor marktinteractie
Op advies van Emtio koos DOWR voor een Europese mededingingsprocedure met onderhandeling.
Die keuze was inhoudelijk ingegeven. De gemeenten wilden gedurende de aanbesteding met leveranciers kunnen onderzoeken welke oplossingsrichtingen daadwerkelijk beschikbaar en haalbaar waren, voordat de definitieve uitvraag werd vastgesteld.
De procedure kende daarom verschillende fasen. Na de selectiefase volgde eerst een consultatiefase waarin geselecteerde leveranciers hun visie op de behoefte, oplossingsrichting, transitie en risico’s met het projectteam konden bespreken.
De uitkomsten van deze gesprekken werden gebruikt om de behoeftestelling verder aan te scherpen en vormden mede de basis voor het definitieve Beschrijvend Document.
Daarmee werd de markt niet pas geraadpleegd nadat de uitvraag volledig was vastgesteld. De kennis en ervaring van leveranciers werden juist benut om te komen tot een uitvraag die aansloot op zowel de behoefte van DOWR als de mogelijkheden van moderne standaardoplossingen.
Eerst een voorlopige inschrijving, daarna pas definitief
Ook na het vaststellen van de definitieve uitvraag bleef ruimte bestaan voor interactie met de markt.
De geselecteerde leveranciers dienden eerst een voorlopige inschrijving in met conceptversies van onder andere het Oplossingsvoorstel, Transitieplan, de SLA en Governance-regeling. Een multidisciplinair beoordelingsteam onderzocht deze stukken vervolgens op aannames, onduidelijkheden en aandachtspunten.
De geconstateerde punten werden voorafgaand aan individuele verduidelijkingssessies aan de leveranciers verstrekt. Tijdens deze gesprekken konden opdrachtgever en leverancier toetsen of de opdracht en de voorgestelde oplossing over en weer goed waren begrepen.
Pas daarna dienden de leveranciers hun definitieve inschrijving in.
Het doel van deze aanpak was om door gerichte interactie te komen tot kwalitatief betere en beter vergelijkbare aanbiedingen die zo goed mogelijk aansloten op de behoefte van DOWR.
Tegelijkertijd werd hierdoor een deel van de voorbereiding van de latere implementatie al naar voren gehaald. Leveranciers moesten tijdens de aanbesteding immers niet alleen over hun software nadenken, maar ook concreet maken hoe zij deze binnen DOWR zouden implementeren en beheren.
Meer beoordelen dan softwarefunctionaliteit
Bij de uiteindelijke beoordeling werd bewust niet uitsluitend gekeken naar de functionaliteit van het financiële pakket.
De kwaliteit van de aanbiedingen werd beoordeeld aan de hand van verschillende onderdelen:
- het Oplossingsvoorstel
- het Transitieplan
- de SLA
- het Kansendossier
- de Governance-regeling
- en een uitgebreide praktijkdemo
Daarmee maakten niet alleen de functionele mogelijkheden van de software, maar ook implementatie, dienstverlening, samenwerking en de praktische werking van de oplossing onderdeel uit van de kwaliteitsbeoordeling. Het gunningsbesluit bevestigt dat al deze onderdelen daadwerkelijk afzonderlijk zijn beoordeeld.
In het Oplossingsvoorstel moesten leveranciers onder andere duidelijk maken in hoeverre de beschreven processen daadwerkelijk door hun standaardoplossing werden ondersteund en waar configuratie of eventueel aanvullende ontwikkeling noodzakelijk was.
DOWR gaf daarbij nadrukkelijk de voorkeur aan standaardfunctionaliteit. Het uitgangspunt was een moderne en beheersbare oplossing en niet het opnieuw creëren van een maatwerklandschap.
De oplossing moest ook daadwerkelijk worden getoond
Een belangrijk onderdeel van de aanbesteding was de uitgebreide praktijkdemo.
Het ging nadrukkelijk niet om een vrije commerciële presentatie waarin een leverancier zelf bepaalde welke sterke punten van zijn software werden getoond. De leveranciers moesten aan de hand van vooraf vastgestelde gemeentelijke use cases daadwerkelijk demonstreren hoe hun systeem in de praktijk functioneerde.
De demo bestond uit drie inhoudelijke casussen: Inkoop, Projecten en Fiscaal.
Binnen de inkoopcasus moesten leveranciers bijvoorbeeld laten zien hoe crediteuren werden aangemaakt, controles en het vierogenprincipe functioneerden, verplichtingen en facturen werden verwerkt en het betalingsproces en de interne controle werden ondersteund.
De projectencasus omvatte onder meer projectstructuren, investeringskredieten, meerjarenbegrotingen, urenregistratie, begrotingswijzigingen en projectrapportages.
De fiscale casus richtte zich onder andere op de verwerking en aangifte van BTW en het BTW-compensatiefonds.
Per processtap werd beoordeeld of de gevraagde functionaliteit volledig, gedeeltelijk of niet werkend werd getoond. Daarmee toetste DOWR wat de aangeboden standaardsoftware daadwerkelijk kon en niet uitsluitend wat volgens een schriftelijke aanbieding of toekomstige roadmap mogelijk zou moeten zijn.
De praktijkdemo vormde daarmee een volwaardig onderdeel van de leveranciersselectie.
Implementatie, dienstverlening en samenwerking vooraf meegewogen
Ook de implementatie van het nieuwe systeem maakte integraal onderdeel uit van de selectie.
Leveranciers moesten daarom al tijdens de aanbesteding een concreet Transitieplan opstellen. Daarmee kreeg DOWR vooraf inzicht in de projectaanpak, planning, inzet van beide partijen, afhankelijkheden, migratie, test- en acceptatieactiviteiten en de overdracht naar de beheerorganisatie.
Daarnaast werd een afzonderlijke SLA beoordeeld. Daarbij keek DOWR niet alleen naar beschikbaarheid, respons- en hersteltijden, maar ook naar beheerprocessen, meetbaarheid van prestaties, klanttevredenheid, ketenverantwoordelijkheid en de mate waarin de leverancier daadwerkelijk commitment aan de overeengekomen dienstverlening liet zien. Uit het uiteindelijke gunningsbesluit blijkt dat juist op deze onderwerpen inhoudelijke aandachtspunten werden geïdentificeerd.
Ook de Governance-regeling was een zelfstandig kwaliteitscriterium. Daarmee werd de toekomstige samenwerking niet beschouwd als iets dat partijen na contractering nog wel zouden uitwerken. Sturing, rapportage, overleg, procedures en de wijze waarop opdrachtgever en leverancier gezamenlijk de dienstverlening zouden beheersen, werden al tijdens de aanbesteding beoordeeld.
Een kritische beoordeling maakte daadwerkelijk verschil
Uiteindelijk werden twee geldige inschrijvingen ontvangen. Hoewel de prijsverschillen tussen de aanbiedingen beperkt waren, waren de verschillen in kwaliteit aanzienlijk.
PinkRoccade Local Government B.V. kwam op basis van de beste prijs-kwaliteitverhouding als winnaar uit de aanbesteding.
De beoordeling was daarbij nadrukkelijk kritisch. Ook bij de winnende inschrijving werden aandachtspunten geconstateerd. Die betroffen onder andere onderdelen van de functionaliteit, beschikbaarheid van data, de inrichting en planning van de transitie, rolgebaseerde autorisaties, servicelevels, klanttevredenheid en de voorgestelde governance.
Dat onderstreept een belangrijk uitgangspunt van de gekozen aanpak: het aanwijzen van de economisch meest voordelige inschrijving was niet hetzelfde als zonder verdere toetsing accepteren van alles wat de geselecteerde leverancier had aangeboden.
Gunning was niet het einde van de toetsing
De voorlopige gunning betekende daarom niet dat onmiddellijk tot contractering werd overgegaan.
Emtio had in de aanbestedingsprocedure bewust een verificatiefase opgenomen. Daarin konden de bij de beoordeling geconstateerde aandachtspunten met de geselecteerde leverancier worden besproken en konden de kwaliteitsdocumenten vóór definitieve contractering worden afgerond.
Definitieve gunning was onder andere afhankelijk van een succesvol doorlopen verificatiefase en finaal akkoord van de projectgroep op de definitieve versies van het Oplossingsvoorstel, Transitieplan, de SLA en Governance-regeling. Daarna moesten ook de overeenkomst en verwerkersovereenkomst worden ondertekend.
Daarmee werd de verificatie gebruikt als laatste kwaliteitsborging tussen selectie en implementatie. De tijdens de beoordeling geïdentificeerde aandachtspunten konden worden verduidelijkt en waar mogelijk binnen de kaders van de inschrijving worden verwerkt voordat de projectorganisatie met de implementatie begon.
De rol van Emtio
Emtio begeleidde DOWR vanaf de voorbereiding van de aanbesteding tot en met de gunning, verificatie en contractering.
Joop Schuilenburg trad namens Emtio op als aanbestedings-, contract- en IT-juridisch adviseur en procesbegeleider. Emtio begeleidde onder meer de keuze en inrichting van de aanbestedingsprocedure, de functionele behoeftestelling, de aanbestedings- en contractdocumentatie, de marktconsultatie, communicatie met marktpartijen, voorlopige en definitieve inschrijvingen, verduidelijkingsgesprekken, de beoordelingssystematiek, praktijkdemo’s, gunning en verificatie.
De inhoudelijke kennis van de gemeentelijke financiële processen bleef nadrukkelijk bij de deskundigen van Deventer, Olst-Wijhe en Raalte. Emtio ondersteunde hen bij het vertalen van die vakinhoud naar een functionele, transparante en aanbestedingsrechtelijk houdbare uitvraag.
Daarmee werd gedurende het gehele traject een verbinding gelegd tussen financiële bedrijfsvoering, IT-sourcing, contractering en aanbestedingsrecht.
Resultaat
De aanbesteding werd in 2023 succesvol afgerond met de selectie van PinkRoccade Local Government B.V. als leverancier van het nieuwe financiële systeem. Het multidisciplinaire projectteam stelde vast dat de inschrijving op basis van de combinatie van prijs en kwaliteit als economisch meest voordelige uit de beoordeling kwam.
Na de voorlopige gunning volgde de verificatiefase waarin de aandachtspunten uit de beoordeling en de definitieve kwaliteits- en contractdocumenten verder werden behandeld.
Met de aanbesteding legden Deventer, Olst-Wijhe en Raalte de basis voor een nieuwe gezamenlijke financiële informatievoorziening waarbij niet alleen functionaliteit en prijs bepalend waren, maar ook implementatie, dienstverlening, governance en de aantoonbare werking van de software in de gemeentelijke praktijk.
Voor Emtio is deze opdracht een goed voorbeeld van een aanpak die we ook in latere complexe IT-aanbestedingen verder hebben toegepast: de behoefte functioneel formuleren, marktkennis vroegtijdig benutten, gedurende de procedure ruimte creëren voor inhoudelijke interactie, aangeboden software daadwerkelijk in de praktijk laten aantonen en de belangrijkste aandachtspunten vóór contractering verifiëren.